Begoña Cueto Iglesias es Profesora Titular de Economía Aplicada de la Universidad de Oviedo / Universidá d’Uviéu

El COVID-19 está teniendo un impacto muy fuerte en toda nuestra sociedad. A la situación sanitaria, debemos unir la económica, con cifras de caída del PIB inimaginables hasta hace apenas seis meses. El empleo, según la EPA, ha caído un 6% en el segundo trimestre de 2020, una cifra pequeña en comparación con la reducción del PIB (un 17,8%), gracias a que medidas como, por ejemplo, los ERTE han permitido amortiguar el efecto del confinamiento.

Debemos señalar la rápida actuación del Banco Central Europeo y la suspensión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que evita, por el momento, que el objetivo de los presupuestos sea la contención del déficit. Además, la Comisión ha puesto en marcha un programa que puede suponer un fuerte impulso a la recuperación de nuestro país.

Sin embargo, vemos que las previsiones de los efectos del COVID cada vez tienen un mayor plazo. Si hace unos meses confiábamos en que volveríamos a la “normalidad” a finales de año, ese horizonte cada vez se alarga más. Y, además, quizá damos por supuesta la recepción de unos fondos que van a depender de nuestra capacidad de proponer actuaciones con efectos positivos sobre nuestro país.

El pasado 17 de septiembre, la Comisión Europea publicaba un documento de trabajo en el que se explicaban los objetivos de los Planes de Recuperación y Resiliencia que se financiarán con fondos europeos. Se trata de una lógica muy diferente a la que estamos acostumbrados, basada en el reparto en función de criterios, tales como el PIB per cápita o la tasa de paro. En este documento, se insiste en la coherencia de las propuestas, en que reflejen reformas importantes y esfuerzos de inversión, que deben ser sustanciales y creíbles. Es decir, la financiación no se recibirá por tener una menor renta en comparación con otras regiones de la UE o una mayor tasa de paro, o por haber sufrido con mayor intensidad el impacto de la crisis. La recepción de financiación dependerá, fundamentalmente, de la capacidad de proponer proyectos que supongan reformas e inversiones con un impacto positivo.

Cada componente del Plan debe reflejar reformas o inversiones prioritarias en áreas o políticas específicas, dirigidas a un objetivo concreto, formando un paquete coherente con medidas que se refuerzan mutuamente.

Por si hubiera dudas respecto a la que se considera una reforma, la Comisión Europea define y caracteriza este concepto. Se trata de “una acción o proceso para realizar cambios y mejoras con impactos significativos y efectos de largo plazo sobre el funcionamiento de un mercado o una política, el funcionamiento o la estructura de una institución o administración, o sobre la evolución hacia objetivos relevantes, como crecimiento, empleo o transición verde y digital”.

De la misma manera, también define qué se considera una inversión. Se trata de un “gasto en una actividad, proyecto u otra acción en el contexto del alcance de una propuesta que se espera sea beneficiosa para la sociedad, la economía y/o el medio ambiente”.

Los estados miembros deben explicar los principales retos que enfrentan y cómo sus planes de recuperación y resiliencia contribuirán al logro de cuatro objetivos generales:

  1. Promover la cohesión económica, social y territorial de la UE
  2. Fortalecer la resiliencia económica y social
  3. Mitigar el impacto social y económico y de la crisis
  4. Apoyar la transición verde y la transición digital.

Todo ello debe ilustrarse con datos y cifras, tanto de la situación actual como del impacto estimado de los planes que se propongan. De hecho, en varias ocasiones, se cita el “evidence-based analysis”, es decir, el análisis basado en la evidencia. Así, para cada componente del plan se debe incluir: el detalle de las reformas y/o inversiones a realizar; su contribución esperada a los objetivos; los hitos o eventos relacionados, objetivos concretos y cronología; así como su financiación y coste. En cada caso, se deben mostrar evidencias que refuercen, expliquen y motiven las reformas y/o inversiones.

Si ponemos un ejemplo, lo que implica esta forma de proponer reformas es que no bastará decir que se llevará a cabo un programa de formación o de subvenciones para reducir el desempleo. Habrá que explicar por qué se espera que estas actuaciones reduzcan el desempleo, cuánto lo van a reducir, qué mecanismos contribuirían a ello, qué objetivos concretos se persiguen (en términos de número de personas formadas o receptores de ayudas), con evidencias (datos, cifras, estimaciones) que apoyen todo lo argumentado.

Desafortunadamente, nuestro país no confía en la evaluación y, a pesar de la retórica en torno a la institucionalización de los mecanismos de evaluación, estamos lejos de una situación en la que la evaluación de resultados y de impacto se incluyan en el diseño, planteamiento y desarrollo de las políticas públicas.

Las políticas relacionadas con el mercado de trabajo son un buen ejemplo de ello. La excesiva temporalidad es uno de los problemas más graves que tenemos y se han realizado varias reformas con el fin de reducirla. Ninguna de ellas parece haber dado resultados, puesto que seguimos en cifras que superan ampliamente el 20%. Sin embargo, en ninguna de las motivaciones de las reformas se han utilizado resultados de reformas previas para justificar los cambios realizados.

Con las políticas activas, podemos realizar un análisis similar. El discurso de los distintos gobiernos enfatiza el papel importante que pueden jugar este tipo de medidas. Sin embargo, los recursos que se dedican a ellas se reducen en cuanto aparece una crisis, justo cuando más se necesitan.

Las evaluaciones que se llevan a cabo en otros países enfatizan el efecto positivo que pueden tener el asesoramiento y la orientación laboral, pero durante las dos últimas décadas hemos visto como el dinero se dedicaba fundamentalmente a ayudas a la contratación y al autoempleo. A pesar de que las escasas evaluaciones realizadas concluyen que este tipo de programas deben realizarse dirigidos a colectivos muy concretos y no de forma generalizada (como vemos que se hace en nuestro país), se siguen poniendo en marcha más “tarifas planas” que planes de orientación laboral. Quizá, porque es más fácil gastar en una ayuda monetaria que en un plan de orientación que resulta más difícil de gestionar.

La evaluación de políticas activas que realizó la AIREF en 2018 puso de manifiesto por qué no se realizan evaluaciones en España: “Los datos suministrados han sido insuficientes y de una calidad mejorable”. Es decir, no se contó con los datos necesarios para poder evaluar. Lo que se planteaba como la primera vez que un organismo independiente realizaba un proceso de revisión del gasto en España, basándose en datos y en la evidencia empírica, concluyó que los datos con los que contaron no permitían evaluar las políticas activas.

La segunda parte de esa evaluación se ha publicado recientemente. En este caso, se evaluaron los incentivos a la contratación. Afortunadamente, en esta ocasión sí se pudo contar con los datos necesarios. Sus conclusiones señalan que “los efectos positivos son modestos y no perduran en el tiempo”. Es decir, los contratos formativos, las subvenciones a la contratación indefinida o la tarifa plana de autoempleo no han conseguido los objetivos que se planteaban, puesto que sus efectos positivos –pequeños– desaparecen cuando finaliza el incentivo.

Los fondos europeos suponen una gran oportunidad para España. En el propio documento se citan varios componentes que son muy necesarios en nuestro país:

  • El reciclaje de la población potencialmente activa
  • Reducir la segmentación del mercado de trabajo
  • Reforzar el vínculo entre el sistema educativo y de formación y el mercado de trabajo
  • Desarrollar competencias para la transición verde y digital
  • Reforzar las competencias digitales de la población
  • Reducir la brecha digital

Son muchas las acciones que es necesario poner en marcha. Los retos que teníamos sobre la mesa antes de la pandemia siguen ahí. Ahora, con mayor intensidad. Es necesario reducir la precariedad en nuestro mercado de trabajo, mejorar la cualificación de las personas con menor nivel educativo o aumentar las competencias digitales de la población. Debemos convencer a la UE de que somos capaces de llevar a cabo programas que, efectivamente, consigan los objetivos que nos planteamos. No se trata de gastar, sino de “gastar bien”, y mostrando con datos, con información, que, efectivamente, hemos gastado bien.

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